加强土地储备机构、业务和资金管理，理清土地储备业务与融资的关系，切实防范可能出现的金融风险，保障土地储备工作规范健康运行，是国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》的主要目的。 

　　土地储备制度亟待规范、完善

　　土地储备制度是落实土地调控、土地供应政策采取的重要措施，是市、县人民政府及国土资源管理部门对依法取得的土地，进行必要的整理和基础设施配套，使之具备供应条件而做出的一种制度安排。自2001年以来，国务院先后印发了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等文件，对规范运行土地储备制度提出了明确要求。国务院相关部门和地方各级政府制订了相应的政策法规，为这项制度的规范健康运行创造了良好的制度环境。实践证明，土地储备制度是严格土地管理不可或缺的重要环节，对稳定房地产市场、保障民生用地、促进经济社会目标的实现发挥了积极而重大的作用。 

　　然而，随着近年来我国经济快速发展，土地管理形势发生了较大变化，土地储备制度运行中遇到一些新的情况和问题，主要表现为以下几方面：一是有关企业或融资平台公司成立的土地储备机构，对规范的土地储备机构造成一定的不利影响，土地储备机构亟待规范管理；二是土地储备机构贷款融资难度加大，土地储备贷款政策需调整完善；三是部分地区土地储备实践操作不规范。有的地方储备土地入库的标准低，土地产权关系不够清晰。个别地方土地储备资金使用不规范，资金监管不到位，存在地方政府挪用土地储备资金问题。 

　　理清土地储备机构与融资平台的关系

　　根据《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源主管部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。目前一些地方政府成立的融资平台公司，以土地储备名义融资用于非土地储备业务，混淆了土地储备的概念。受其影响，正规的土地储备机构不仅贷款难度加大，有的还被地方政府当做融资工具，被迫偿还其他债务，影响土地储备的正常发展，因此，加强储备机构的规范管理、理清土地储备机构与融资平台的关系，控制贷款规模、减少地方政府债务成为相关部门的共识。 

　　《通知》要求，要加强土地储备机构管理，按照《土地储备管理办法》的规定，建立土地储备机构名录制（以下简称“名录”）并定期更新。国土资源部将名录或更新结果抄送财政部、中国人民银行和银监会，地方各级国土资源主管部门将经审核后的名录抄送同级财政部门、人民银行分支机构和银行业监督管理部门。建立名录制的主要目的是为了与其他融资平台相区别，名录以外的各类单位不得享受土地储备的相关政策，银行等金融机构也不得向其发放土地储备贷款。 

　　同时，为强化国土资源主管部门对土地储备机构和储备工作的监管，国土资源部将在土地市场动态监测与监管系统中增加土地储备信息模块，对列入名录的土地储备机构的土地储备运行情况进行监测监管，并将相关信息与财政部门、人民银行分支机构和银监部门共享。 

　　为政府供应“净地”提供有效保障

　　《通知》要求，土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发。

　　进行道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备机构彻底脱钩。 

　　《通知》提出，要加强土地储备及管护工作，强调两点：一是纳入政府储备的土地必须是产权清晰的土地。二是对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等管护方式。 

　　保障土地市场平稳健康运行

　　储备土地规模应确定在合理的范围内，既要符合土地调控的要求，也不能增加过大的资金压力。土地储备机构应加强对当地经济社会发展及土地市场形势分析，根据未来用地需求预测及市场调控的方向，向市、县人民政府及国土资源管理部门提出合理确定储备土地规模、结构及开发的储备计划建议。为此，《通知》要求，每年新纳入储备的土地量，原则上控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内。优先收购储备空闲、低效利用及其他现有建设用地，积极开展工业用地储备。储备土地应优先用于保障性安居工程及其他公益性事业。财政部门会同国土资源主管部门、人民银行分支机构及银行业监督管理部门根据土地储备计划，核定土地储备机构年度融资规模，并实行年度融资规模控制卡管理。银行业金融机构批准融资前，应对融资规模控制卡中的已有融资额度进行认真核对，拟批准的融资额度与本年度已发生的融资额度（包括本年度贷款已在本年度归还部分）累计不得超过年度可融资规模，对本年融资额度已达到年度可融资规模的土地储备机构，不得批准新的项目融资。 

　　防范和控制信贷风险

　　土地储备机构的资金来源主要是银行贷款。财政返还的资金只够偿还以往项目的贷款，要开展新的土地储备项目离不开银行贷款的支持。但目前各地土地储备机构面临的贷款融资难度较大。主要有两方面的问题：一是贷款期限按房地产类对待，最长不超过两年，这与土地储备项目实施周期不匹配，绝大多数项目两年内无法完成储备出让；二是贷款只能用于对应抵押的土地，能够合法抵押的都是已理清产权关系的“净地”，资金需求量小，而资金需求量大的地块则由于产权关系尚未理清，无法进行抵押以获得贷款。 

　　为此，《通知》提出了调整土地储备机构融资政策的规定，列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款，银行业金融机构应按照有关部门关于土地储备贷款的相关规定，根据贷款人的信用状况、土地储备项目周期、资金回笼计划等因素合理确定贷款期限，贷款期限最长不超过五年。贷款用途可不对应抵押土地相关补偿、前期开发等业务，但贷款使用必须符合规定的土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的企事业法人融资担保。 

　　《通知》要求，名录内土地储备机构所属的储备土地，具有合法的土地使用证，方可用于储备抵押贷款。 

　　加大资金收支监管力度

　　对土地储备资金使用管理，已建立一套较为完善的管理制度，除《土地储备管理办法》外，还有财政部、国土资源部出台的《土地储备资金财务管理暂行办法》、财政部出台的《土地储备资金会计核算办法》等管理制度。 

　　根据相关规定，土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地拆迁补偿费用、前期开发支出费、贷款利息支出及其他相关费用等。 

　　此次《通知》在严格执行现有政策的基本上，强调加强收支预算和决算的管理，同时，加强国有土地收益基金的落实与管理，国有收益基金要按规定比例计提，并按规定用于土地储备。土地储备机构必须按规定用途使用土地储备资金，不得挪用。